Vicente M. SANTANA GONZÁLEZ.

I N D I C E

1. Introducción.

2. Concepto.

3. Principios del denominado derecho disciplinario.

4. El procedimiento sancionador.

4.1 Fases del expediente

4.1a Iniciación del expediente.

4.1b Medidas cautelares.

4.1c Desarrollo de la instrucción.

5. Calificación de las faltas.

6. Sanciones.

7. Prescripción de las faltas.

8. Ejecutividad de las sanciones.

9. Responsabilidad patrimonial del funcionario.

Por sanción administrativa el profesor García de Enterría entiende un mal infringido por la Administración a un administrado a consecuencia de una conducta ilegal de éste. Ha de establecerse una distinción básica entre aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden interno y aquellas otras por las que tutela el orden social general.

En el primer supuesto estamos ante las denominadas sanciones administrativas de autoprotección, las cuales son aplicables sólo respecto de quienes guardan una estrecha relación con la estructura y organización de la Administración. Dentro de éstas se incluyen por tanto las sanciones disciplinarias.

En cuanto a las sanciones que tutela el orden social general hemos de señalar que son aquellas en las que la Administración no busca su propia protección como organización o institución, sino que se justifican por la obligación que ésta tiene de proteger el orden social general, ejemplos típicos de éstas son las sanciones urbanísticas.

De estos dos grandes grupos que hemos distinguidos, la conferencia se centrará en el denominado de sanciones administrativas de autoprotección y más concretamente en las sanciones disciplinarias.

2. CONCEPTO ¿ QUÉ SON LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS ?.

Las situación de los empleados públicos ( entiéndase funcionarios o personal estatutario ) está configurada por una situación especial que se denomina estatutaria o reglamentaria. Ello significa que, salvo a los derechos adquiridos, la Administración Pública puede modificar dicha situación y, en definitiva, dar una nueva regulación a los deberes de dichos empleados. En virtud de la relación jurídica estatutaria que existe entre la Administración Pública y sus funcionarios surgen un conjunto de derechos y deberes u obligaciones.

Hay deberes positivos y negativos, o dicho con otras palabras, deberes de acción y deberes de omisión. Tanto en unos como en otros, el sujeto pasivo queda obligado jurídicamente a observar la conducta correspondiente. Ello significa a "sensu contrario " que la conducta contraria será siempre antijurídica y, que como tal, supondrá siempre la condición necesaria para la aplicación de una sanción que deberá constar en la norma infringida.

La relación entre el deber jurídico y la sanción aparece magistralmente explicada por Kelsen cuando dice: " el concepto de deber jurídico implica también un deber ser".

Por tanto, se puede definir las sanciones disciplinarias como aquellas que se imponen a las personas que están en una relación de sujeción especial con la Administración, por infracciones cometidas a la disciplina interna por la que se rige dicha situación.

En el presente caso es la supremacía de la Administración Pública Sanitaria ( Insalud, Servicios de Salud ) sobre el personal estatutario a su servicio.

Los principios rectores del denominado derecho disciplinario son análogos a los que rigen en el derecho penal, siendo recogido así en innumerables sentencias:

a) Sentencia del Tribunal Supremo de 2-3-1972: " en materia sancionadora o correctora, aunque se produzca en la esfera administrativa, la valoración de los hechos e interpretación de las normas se mueve en el ámbito de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio, sea cual sea la jurisdicción en que se produzca, viene sujeto a unos principios cuyo respeto legitima la imposición de sanciones, principios establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, que ha de tener en cuenta la resolución sancionadora, aunque se trate del orden administrativo, tales como que la acción ha de ser típica o prevista y descrita como tal por norma jurídica anterior, antijurídica, esto es, lesiva de un bien protegido por la Ley, culpable y atribuible al autor por dolo o culpa, no procediendo en ningún caso la interpretación extensiva, ni analógica, sino que es menester atenerse a la norma estricta ".

b) Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación , con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del estado, como refleja la propia Constitución al consagrar en el art. 25 el principio de legalidad. Tales principios han de ser respetados en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto constitucional y exigen que el acuerdo sancionador se adopte a través de un procedimiento que permita al presunto inculpado alegar lo que a su derecho convenga y aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes.

Los principios que rigen son :

a) Principio de legalidad:

No hay infracción ni sanción administrativa posible sin norma jurídica que las determine, es decir, se requiere una previa y típica definición normativa de la conducta sometida a sanción, como requisito para imponer la misma.

El Tribunal Supremo por ejemplo en su sentencia de fecha 14-6-1983 señala que: " rige el principio de legalidad, según el cual, cabe castigar un hecho o una omisión cuando esté precisamente previsto sancionarlo, y, a su vez, tenga marcada una penalidad ....".

b) Principio de tipicidad:

Exige este principio la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción, así, el Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 8 de marzo de 1984 declara que: " la calificación de una infracción administrativa no es facultad discrecional de la Autoridad sancionadora, sino propiamente actividad jurídica de aplicación de normas que exige, como presupuesto objetivo, el encuadramiento y subsunción de la falta incriminada en el tipo predeterminado legalmente, ...".

c) Principio de culpabilidad:

En este principio se ha producido una evolución introduciéndose la exigencia de la concurrencia de dolo o culpa en el autor de una infracción como requisito para que sea sancionable , abandonándose así la responsabilidad objetiva y acercándose a la responsabilidad subjetiva que rige en el ámbito de la culpabilidad penal.

La sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho. Proporcionalidad que constituye el principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras.

Así por ejemplo la sentencia 2-7-1982 del Tribunal Supremo señala que: " El principio de proporcionalidad exige la adecuación o equivalencia entre la infracción cometida y la sanción impuesta, ecuación o equilibrio que se rompe cuando a infracciones de escasa gravedad, dentro de las comprendidas en el tipo, se les aplica el tope máximo de la sanción autorizada sin circunstancias especiales que exterioricen una mayor culpabilidad del autor".

e) Principio de presunción de inocencia.-

Este principio encuentra en el artículo 24.2 de nuestro texto constitucional un claro respaldo.

La presunción de inocencia en materia de sanciones administrativas es puesta de manifiesto entre otras por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30.3.1983 que señala que : " Nunca el administrado puede hallarse en posición peor a la del delincuente, y por ello, si para condenar a éste es necesario la aportación de una prueba demostrativa de la realidad del ilícito penal del que es acusado, para sancionar a aquél, es también necesario acreditar la constatación plena del fundamento fáctico de la sanción, ya que lo contrario vulneraría el principio proclamado en el art. 24.2 de la Const. Española, de que toda persona tiene derecho a la presunción de inocencia".

f) Principio de no indefensión del interesado.

El Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 26-1-1979 define muy claramente el concepto de la indefensión, estableciendo que: " por indefensión entendemos la situación en que queda el titular de un derecho o interés discutido cuando se ve imposibilitado para obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa, y sin que tal vicio de omisión pueda subsanarse con las posibilidades de defensa atribuibles a los recursos que posteriormente a la producción del acto combatido puedan plantearse, cuando a consecuencia de la falta de audiencia el administrado ha sido privado de la facultad de introducir en el expediente los elementos fácticos y jurídicos de la oposición que la Administración debía tener en cuenta antes de producir el acto definitivo ".

g) Principio de prescripción de la responsabilidad administrativa:

El Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 15-10-1979 señala que es: " principio sentado por la doctrina jurisprudencial a través de numerosas sentencias (....) la admisibilidad de la prescripción de las sanciones administrativas , debiendo acudir en caso de laguna legal y con carácter supletorio a las normas del Derecho Penal, .....".

h) Principio nos bis in idem:

El Tribunal Constitucional en su sentencia 2/1981, de 30 de enero, declara que " el principio general del derecho conocido como non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones - administrativa y penal - en los casos que se aprecie la identidad de sujeto hecho y fundamentos sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración - relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc...- que justificase el ejercicio del ius puniendi por los tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración ".

Reiterada jurisprudencia ha declarado que no infringe el principio constitucional non bis in idem que una misma conducta sea sancionada en vía jurisdiccional penal y en vía administrativa disciplinaria, " al ser distintos los bienes jurídicos protegidos en el campo de la jurisdicción penal ordinaria, en que el hecho se encuadra entre las faltas contra las personas, mientras que en el ámbito de la Administración Sancionadora , se trata de proteger el buen nombre y prestigio y correcto funcionamiento de la Administración, ante conductas atribuidas a personas que, como el actor, están unidas por una relación especial de sujeción ( STS 24-5-1990).

Un punto a tener en cuenta es el referido a la eficacia vinculante de los pronunciamientos producidos en el orden jurisdiccional penal sobre el orden administrativo disciplinario, en lo que debe señalarse lo siguiente:

a) Con carácter general, la vinculación de los hechos declarados probados en la vía jurisdiccional penal sólo opera respecto al órgano administrativo disciplinario cuanto éste funda exclusivamente la sanción en ser punible penalmente el hecho imputado o cuando aquélla declara que el funcionario no tuvo intervención o no existieron los hechos imputados.

b) Declarados probados unos determinados hechos por los Tribunales de la jurisdicción penal , y habiendo sido aceptada dicha declaración por el propio recurrente, resulta paradójico e ilógico aducir como no probados en el expediente administrativo los mismos hechos , pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir para unos órganos del Estado y dejar de existir para otros.

c) La apreciación de la concurrencia de una circunstancia atenuante de la responsabilidad en el proceso penal no vincula necesariamente a la autoridad sancionadora: así , la STS 6.22.1990, declara , en un supuesto en que se alegaba la enfermedad mental del recurrente , lo siguiente: " las apreciaciones periciales sobre el estado de salud del demandante ya produjeron los efectos atenuatorios de la responsabilidad, en el proceso penal seguido al respecto, en el que se estimó que concurría ......, pero la pretensión de que tal supuesto también produzca efectos en el recurso planteado debe rechazarse, no sólo por las circunstancias apuntadas en el apartado anterior, sino en atención a la máxima de que el bien jurídico protegido es diferente en las dos jurisdicciones a las que se ha encontrado sometido el caso estudiado ".

4.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.-

Los fines del procedimiento sancionador son esclarecer y probar los hechos y determinar las responsabilidades susceptibles de sanción, por lo cual es esencial la participación en el procedimiento del inculpado en el ejercicio de su derecho de defensa, siendo consideradas nulas las disposiciones que autoricen a prescindir de dicha participación, al infringirse el principio de no indefensión, consagrado en el art. 24 de la Constitución.

Dentro del procedimiento sancionador se debe distinguirse tres supuestos distintos:

a) La imposición de sanciones por faltas leves:

El artículo 128 de la Orden de 26 de abril de 1973, del Ministerio de Trabajo, por la que se aprueba el Estatuto del Personal Auxiliar Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social, señala que la sanción por faltas leves se aplicará sin necesidad de previa instrucción del expediente, ello no impide que sea condición imprescindible para aplicar la misma la previa audiencia del interesado. Así el Tribunal Supremo, por todas, en su sentencia de 21-6-1985 recoge que: " estas modestas sanciones no se estima que deben imponerse tras la tramitación de los complicados expedientes reservados a las sanciones graves. Ahora bien, puede y debe llegarse a una formula ecléctica mediante la exigencia de audiencia al interesado y constancia escrita de ella , por sumaria que sea, previa a la imposición de estas sanciones leves ".

b) Sanciones por faltas graves y muy graves:

Las imposición de sanciones por faltas graves y muy graves requiere la tramitación del correspondiente expediente disciplinario , que debe respetar los principios constitucionales de audiencia y defensa.

c) Sanciones a representantes de personal o sindicales.

Exige de acuerdo con lo previsto en el art. 9.3 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, el ser oída la Junta de Personal o restantes Delegados de Personal en los expedientes que afecten a sus miembros o a los Delegados Sindicales.

4.1 FASES DEL EXPEDIENTE:

4.1.a ) INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE:

El procedimiento se inicia siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente. De ello se deriva dos consecuencias en el plano jurídico:

a) El procedimiento disciplinario es siempre un procedimiento de oficio .

b) Hasta que el órgano competente no decide la incoación del expediente no se entiende iniciado el procedimiento.

La iniciación , a su vez, puede venir determinada por la propia iniciativa del órgano competente, o como consecuencia de una orden superior, o bien moción razonada de los subordinados o por denuncia de cualquier persona.

Cabe la posibilidad de que el órgano competente para incoar el expediente, acuerde como paso previo una información reservada. Con la información reservada se trata de esclarecer, sin publicidad y, por tanto sin causar ningún perjuicio al posible inculpado, si existen indicios suficientes para la instrucción del expediente disciplinario. Pero debe quedar claro que estas diligencias son previas a la iniciación del procedimiento y no forman parte del mismo. Esto es importante para en cuanto a los efectos del plazo de interrupción del plazo para la prescripción de las faltas, que sólo tiene lugar por la iniciación del procedimiento.

El expediente se inicia mediante una resolución ( orden de incoación ) en la que se acuerda incoar el expediente disciplinario.

Esta resolución tiene la consideración de un acto de trámite contra el que no cabe recurso alguno por parte del interesado y para el cual tiene plena potestad la administración. Así lo declara el Tribunal Supremo en su sentencia 7.11.1985 al señalar que: " es un acto de iniciación o mero trámite , que no decide directamente o indirectamente el fondo del asunto , ni pone término a la vía administrativa, ni hace imposible o suspende su continuación , y por ello insusceptible de residenciamiento jurisdiccional ".

En la orden de incoación se debe nombrar al Instructor, nombramiento que debe recaer necesariamente en un funcionario que ostente el título de Licenciado en Derecho, según se recoge en el art. 130 de la Orden de 26 de abril de 1973, del Ministerio de Trabajo, asesorado en su caso por un Médico Inspector.

Así mismo se señala que el Instructor estará asistido por un Secretario

Con respecto a la figura del instructor hay que tener en cuenta lo siguiente:

a) Debe ser persona ( órgano ) distinta al que lo inicia y lo resuelve.

b) Que al instructor y al secretario le son aplicables las causas generales de abstención y recusación contempladas en el art. 28 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siendo entre otras, el tener un interés directo en el asunto, amistad o enemistad manifiesta, etc.

El nombre del instructor y del secretario debe comunicarse junto con la orden de incoación del expediente.

4.1.b) Medidas cautelares.

Cabe la adopción, por la Administración, de medidas cautelares, consistentes en la suspensión de funciones, que solamente se aplicará con carácter restrictivo y cuando la falta que se cometa sea de tal gravedad o revista tal importancia , o sea de tal naturaleza que la persistencia del infractor en el desempeño de su cometido sea incompatible con la buena marcha del Servicio, o pudiera alterarse o deteriorarse la asistencia sanitaria.

En concreto el Tribunal Constitucional ha venido considerando que una medida cautelar que suponga una pérdida o menoscabo de derechos individuales puede suponer una especie de sanción anticipada o encubierta, incompatible con los principios del Estado de derecho y, muy en particular, con el derecho a la presunción de inocencia. De ahí que exija que tales medidas se adopten cuando procedan, por resolución fundada en derecho, que, cuando no es reglada, ha de basarse en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una medida desproporcionada o irrazonable no sería propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso ( STC 108/1984, de 26 de noviembre ).

Es decir, como también ha venido señalando el Tribunal Supremo (SSTS de 26 de junio de 1984, 1 de abril de 1985, 3 de febrero de 1987, etc.), la suspensión provisional del funcionario es una medida excepcional e instrumental , que sólo puede adoptarse en casos de especial gravedad o cuando la continuidad del funcionario expedientado en su puesto pueda perturbar el funcionamiento del servicio o perjudicar la instrucción del expediente, que debe motivarse y fundamentarse en una estimación razonable y proporcionada de las circunstancias y limitarse al tiempo estrictamente necesario.

El acuerdo de suspensión provisional, por sus efectos directos, es impugnable autónomamente desde que se dicta ( SSTS de 8 de febrero de 1980 y 23 de julio de 1984, entre otras ) y, como es lógico, puede solicitarse en vía de recurso, administrativo o contencioso-administrativo, que se suspenda a su vez esa ( o cualquier otra ) medida preventiva. No sólo eso, sino que , si la suspensión provisional se revelara ilícita, de tal ilicitud podría deducirse la correspondiente responsabilidad patrimonial de la Administración.

Iniciado el expediente el instructor debe ordenar la práctica de todas las diligencias y pruebas que sean necesarias para comprobar y esclarecer los hechos y las responsabilidades, empezando por tomar declaración al inculpado y evacuar las diligencias que se deduzcan de la denuncia o comunicación que originó la apertura del expediente.

Esto plantea por un lado el tema de la carga de la prueba que claramente compete a la Administración, y más específicamente al instructor , y por otro lado plantea la necesidad de demostrar la realidad de la existencia de una conducta culpable, no siendo suficiente los meros indicios racionales.

Así se manifiesta el Tribunal Supremo en su sentencia de 26-12-1983 al señalar que : " en el ámbito sancionador del Derecho Administrativo, a diferencia de lo que ocurre en el marco del procedimiento penal, no es procedente acudir a indicios racionales o valoraciones de conciencia, para dar por probado una infracción administrativa, imponiendo, por aplicación de la presunción de inocencia del acusado, a la Administración que acusa y sanciona, la carga de probar la realidad de los hechos que imputa, dado que la presunción de inocencia, antes referida, consagrada en la actualidad por el artículo 24 de la Constitución , sólo puede destruirse por una prueba acabada de culpabilidad ".

El instructor puede utilizar cualquier medio de prueba admisible en derecho ( testifical, pericial, documental, de confesión.....) y recabar el auxilio de los organismos y dependencias de la Administración, que deben facilitarle los informes y antecedentes necesarios.

-Pliego de Cargos : El Instructor formulará el pliego de cargos, que debe comprender los hechos imputados , con expresión de la presunta falta cometida y de las sanciones que puedan ser de aplicación a dicha falta.

Este es quizás el trámite procesal de mayor importancia en la incoación del expediente disciplinario, por definir su contenido, alcance y límites de la posición acusatoria de la Administración, a la vez que determina un límite para el órgano superior que ha de dictar la resolución del expediente, en cuanto que no podrá sancionar hechos que no hubiesen sido previamente imputados en el Pliego de Cargos.

Por otro lado , hace funciones de garantía al suponer la concreción o delimitación de los hechos y circunstancias sobre los que el inculpado debe plantear y basar su defensa y no sobre otros, que ya no podrán ser tenidos en cuenta posteriormente, so pena de incurrir en flagrante indefensión, que sería causa de anulación del acto administrativo.

En caso de detectar nuevos hechos relevantes con posterioridad a la formulación del pliego de cargos , se habrá que ampliar previamente el inicial pliego de cargos con otro u otros complementarios y comprensivos de los nuevos hechos aparecidos ( sentencia de 8-4-1991 del T.S) .

Conviene hacer mención por su importancia a dos sentencias referidas al pliego de cargo:

a) La STC. 32/1986, de 21 de febrero dispone "... pues es el pliego de cargos el que cumple la indicada función para que, conociendo los cargos, el expedientado pueda disponer su estrategia definitiva a partir del pliego de descargos......".

b) La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1979 establece que: " en los expedientes sancionadores hay que distinguir entre el cumplimiento de aquellas formalidades anteriores y posteriores al pliego de cargos y las que se refieren a dicho pliego de cargos, ya que es éste , precisamente, el que determina la congruencia o incongruencia de la resolución que imponga la sanción ; por ello, el pliego de cargos ha de reunir unos requisitos formales que, en caso de ser omitidos, no pueden ser subsanados ni entenderse convalidados por el cumplimiento exacto de las siguientes formalidades , anteriores y posteriores , del expediente sancionador; pues bien , una de las exigencias formales es que en el pliego de cargos se expongan correcta y claramente los hechos que se imputan al expedientado, quien para articular su defensa deberá referirse precisamente a tales hechos, lo que determina que no se puede sancionar por hechos no contenidos en el pliego, ya que en otro caso no se hubiera concedido la posibilidad de defensa".

Pliego de descargo: Elaborado el pliego de cargo se le notificará al inculpado para que en el plazo máximo de ocho días formule su pliego de descargo , proponga las pruebas que le interesen, al tiempo que se le da vista del expediente.

Cabe citar sobre estos aspectos el criterio jurisprudencial que sostiene que aunque el Instructor debe tener en cuenta el Pliego de Descargos del inculpado, en el momento de formular la propuesta de enjuiciamiento y resolución queda subsanado este hecho con la inclusión del citado pliego en la resolución, para evitar la anulabilidad del procedimiento.

Así se pronuncia la sentencia de 7-6-1983 al señalar que: " No ha existido indefensión , ni se ha incurrido en ningún defecto sustancial de forma, por cuanto incorporado el pliego de descargos al expediente, que fue tenido en cuenta, si no en la Propuesta, que con manifestó error lo ignora, sí en la Resolución recaída, que expresamente lo menciona y lo rebate ".

Ello es así porque para que un defecto formal sea determinante de anulabilidad es absolutamente necesario que suponga una auténtica disminución de las garantías del sancionado o que dé lugar a su indefensión, como reiteradamente expone el Tribunal Supremo en su sentencias, por todas, la de fecha 14.10.1980 que señala que:

" Para que los defectos formales produzcan nulidades invocadas a través de los art. 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sería preciso demostrar o bien que se prescindió total o absolutamente del procedimiento, lo que determinaría la nulidad plena, prevista por el primero de los procedimientos señalados, o que las infracciones observadas en la tramitación del expediente produjeran la indefensión de los interesados, conforme determina el art. 48 de la L.P.A." .

Sirve y garantiza el derecho a la presunción de inocencia del sujeto inculpado. Así lo pone de manifiesto la STS. de 21 de mayo de 1987 ( Arz. 3425) al declarar: " en el ámbito sancionador del Derecho Administrativo, no es procedente acudir a indicios racionales para dar por probada una infracción administrativa, imponiendo la aplicación de la presunción de inocencia del acusado, a la Administración que acusa y sanciona, la carga de probar la realidad de los hechos que imputa y que por esto son reprochables a la persona inculpada, dado que la presunción antes aludida, consagrada en el artículo 24 de la Constitución, sólo puede ser destruida por una prueba acabada de culpabilidad - SS. 16-2,26-3 y 28-9-82-, viniendo condicionada la legalidad de las sanciones administrativas por la prueba concluyente e inequívoca de que el sancionada es responsable de aquélla, recordando la Sentencia de este alto Tribunal de 26-12-83 la doctrina jurisprudencial que declara que el enjuiciamiento en concreto de una resolución administrativa que ultime un expediente correctivo o sancionador, ha de partir del análisis del hecho o acto impugnado, de su naturaleza y alcance, para determinar y ver si el ilícito administrativo perseguido es o no subsumible en alguno de los supuestos, tipos de infracción administrativa previstos en la norma que sirve de base para la estimación de la transgresión que se persigue y, en su caso, se sanciona, enjuiciamiento que debe hacerse con un criterio exclusivamente jurídico, puesto que la calificación de la infracción Administrativa, no es facultad discrecional de la Administración o Autoridad Sancionadora, sino propiamente actividad jurídica que exige como presupuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tipo predeterminado legalmente como falta , no pudiendo resolverse la responsabilidad de una infracción administrativa por meras presunciones, indicios o conjeturas, sino por la realidad de unos hechos perfectamente acreditados y demostrados ...".

La práctica de la prueba es un trámite en el que es obligada la intervención del instructor, dado que este órgano es el llamado a formar un juicio sobre la realidad de los hechos imputados sobre los que posteriormente se elevará la propuesta de resolución.

Es una competencia indelegable y en la que ni siquiera cabe la suplencia del Secretario ni de cualquier otro órgano administrativo. Ello sin perjuicio de que el instructor admita e incluso solicite la colaboración de otros órganos administrativos para la práctica de otras diligencias también encaminadas al esclarecimiento de los hechos.

El plazo para la práctica de la prueba es de un mes . La práctica recaerá sobre las pruebas propuestas por el órgano instructor y sobre las solicitadas por el funcionario inculpado y que aquél considere pertinentes por ser las adecuadas para la determinación de los hechos y siempre que sean admisibles en Derecho.

En relación con éstas últimas, el instructor podrá denegar motivadamente la admisión y práctica de las que estime innecesarias , sin que contra dicha decisión quepa recurso. Dicha denegación y su motivación constará en la propuesta de resolución.

La práctica de este trámite deberá notificarse al empleado público, haciendo constar el lugar, fecha y la hora de su realización.

Enjuciamiento y propuesta de resolución : Recibido el Pliego de Descargo o transcurrido el plazo para ello y practicadas las pruebas propuestas, o por el contrario razonada por el Instructor la desestimación de las mismas, se formulará el Enjuiciamiento y Propuesta de Resolución, en la que no podrán recogerse hechos no imputados en el Pliego de Cargos y cuya características más destacable es la de no ser vinculante para el órgano que ha de dictar la Resolución.

El Instructor debe fijar con claridad en la citada Propuesta los hechos que han sido suficientemente acreditados y que no pueden ser distintos a los que sirvieron de base para la fomulación del pliego de cargos.

Es conveniente señalar que si se formularon diferentes hechos de cargo, debidamente separados y numerados, igualmente se debe enumerar y separar en distintos apartados las distintas conductas probadas.

Trámite de alegaciones: Aunque el estatuto del Personal Sanitario no Facultativo no recoge la obligatoriedad del trámite de alegaciones con posterioridad a la formulación y notificación de la Propuesta de Enjuiciamiento, este trámite resulta inexcusable e imperativo conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y anteriormente a la Ley de Procedimiento Administrativo. Así, la sentencia de 10.2.1981 señala que: " la omisión del trámite de alegaciones correlativo a la Propuesta del Instructor y prescrito con carácter verdaderamente inexcusable en el art.137 de la Ley de Procedimiento Administrativo, precepto aplicable a los expedientes disciplinarios seguidos al amparo del Estatuto es omisión , que según la jurisprudencia, entraña infracción sustancial de orden público que determinaría la nulidad del procedimiento desde que se cometió".

Remisión del expediente: Recibido el pliego de alegaciones por el Instructor o superado el plazo concedido al efecto sin que el mismo sea presentado por el inculpado ante el órgano Instructor, se dictara la denominada diligencia de cierre del expediente disciplinario.

Inmediatamente después se le da traslado al Colegio Profesional para que en el plazo de quince días hábiles a contar desde la recepción sea informado por éste, pasado el cual se entenderán evacuados los trámites del mismo.

Resolución:

La Resolución del expediente debe ser dictada por el órgano administrativo competente. Ha de reunir como requisito fundamental el de la congruencia con lo imputado en el pliego de cargos y con la calificación de los hechos puesta de manifiesto por el Instructor en la Propuesta de Resolución, si bien el órgano decisorio no queda vinculado a la propuesta.

En la resolución deben resolverse todas las cuestiones planteadas en el expediente. En concreto, se debe determinar con toda precisión la falta que se entiende cometida señalando los preceptos en que aparezca recogida, el empleado público responsable y la sanción que se impone. También debe hacerse " expresa declaración " en orden a las medidas cautelares adoptadas con anterioridad. Debe recoger en su caso la inexistencia de infracción o de responsabilidad del inculpado o cualquier otro motivo que excluya la sanción, como, por ejemplo, la prescripción de la falta .

En todo caso la resolución debe ser motivada. A estos efectos, el órgano que resuelve no puede aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución ( en caso de diferencias entre el relato fáctico del pliego y de las propuestas, habrá que estar a ésta ). Es decir, los hechos fijados por el instructor vinculan el órgano sancionador. Pero sí puede establecer éste una valoración jurídica distinta y apartarse , por tanto, de la propuesta de sanción, aunque deberá motivar su propia valoración y decisión.

Así mismo se contempla el hecho de que el órgano competente ordene la retroacción de actuaciones para incorporar nuevos hechos sancionables al expediente disciplinario ( Sentencia del Tribunal Supremo de 24.9.1984 ).

Contra las resoluciones sancionadoras que pongan fin al procedimiento disciplinario cabe interponer el correspondiente recurso en vía administrativa y contra éste se debe acudir a la jurisdicción contenciosa-administrativa.

En este último punto conviene reseñar que la doctrina judicial en materia de sanciones del personal sanitario no facultativo no era pacífica, atribuyéndola en unos casos a la jurisdicción social y en otros a la contenciosa-administrativa, habiéndola unificado dicha doctrina por Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 1994 -Ar. 3251-, entre otras.

Las faltas de califican en faltas leves, graves y muy graves.

Para valorar la responsabilidad derivadas de la comisión de una falta se debe tener en cuenta:

a) El trastorno producido en la asistencia.

b) Los daños y perjuicios causados a la Seguridad Social o a terceros.

c) La perturbación administrativa ocasionada.

6. Sanciones:

Las sanciones vienen diferenciadas según la gravedad de la infracción , estableciéndose cuatro tipos que se harán constar en la hoja de servicios del personal, indicando también las faltas que la motivaron.

Las sanciones que se establecen son:

1. Amonestación por escrito: se trata de la menor de las sanciones y está reservada exclusivamente para las infracciones tipificadas como leves. Esta sanción puede imponerse con constancia o no en el expediente personal.
2. Pérdida de haberes de uno a veinte días: esta sanción es aplicable a infracciones graves y muy graves, debiendo cuestionarse la validez de este tipo de sanción, ya que se trata de una sanción de puro carácter económico.
3. Suspensión de empleo y sueldo: esta prevista para faltas graves y muy graves. Su extensión esta regulada de un mes a un año, aplicable según las circunstancias del caso. Esta medida comporta el cese en la prestación de servicios y la consiguiente ausencia de retribución, incluidas también las partes proporcionales con devengo superior al mes y de vacaciones.

d) Separación definitiva del servicio : esta prevista para falta muy grave.

La prescripción de la falta extingue la responsabilidad disciplinaria.

La autoridad administrativa con competencia para tramitar un procedimiento disciplinario contra un empleado público no podrá sancionarlo si la conducta constitutiva de falta muy grave, grave o leve hubiera prescrito por el transcurso del tiempo. El plazo de prescripción es de un mes para las faltas leves, de dos años para las faltas graves y de cinco años para las muy graves.

Transcurridos los plazos señalados la prescripción opera automáticamente. El plazo de prescripción se interrumpirá si, dentro del mismo, la Administración iniciara el procedimiento disciplinario para esclarecer los hechos y delimitar las sanción, para lo cual la resolución de incoación del expediente deberá ser registrada.

Se exceptuarán de esta norma los hechos sancionables disciplinarios que constituyan delito o falta penal, cuya prescripción se producirá en los mismos plazos establecidos por aquéllos por el Código Penal.

En este punto es preciso tener en cuenta que según reiterada jurisprudencia las diligencias previas o información reservada no interrumpe la prescripción, ya que tal actividad de régimen interno carece de las diligencias mínimas predicables a un acto administrativo interruptivo.

8. Ejecutividad de las sanciones. Su firmeza.

Aplicando el art. 49 del RRD como norma de carácter supletoria, podemos indicar que las sanciones disciplinarias se ejecutarán según los términos de la resolución en las que se impongan, y en el plazo máximo de un mes, salvo que , por causas justificadas, se establezca otro distinto en dicha resolución.

El problema surge a partir de cuando debe aplicarse la sanción, es decir, si se ejecuta de forma inmediata o se espera que sea firme en vía administrativa.

Esta última solución parece la más adecuada. Así reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que vulnera el art. 24 de la C.E. la ejecución de sanciones disciplinarias todavía no firmes en vía administrativa, declarando que: " sin menoscabo de la potestad de la Administración para ejecutar por sí e inmediatamente sus propios actos, sin embargo, esa potestad ejecutoria en el ámbito sancionador, de naturaleza materialmente penal, tiene su límite más exigente en otra presunción de inocencia configurada también constitucionalmente ( art.24 in fine ), que impide así la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta en el procediendo disciplinario por un órgano administrativo , sin haber agotado todas las instancias dentro de la propia administración , y por tanto, mientras no se hubiere resuelto el recurso correspondiente ( sentencia de 26 de marzo de 1986).

Aparte de la responsabilidad disciplinaria en que puede incurrir , el empleado público , al igual que las autoridades y el resto del personal al servicio de la Administración, está sujeto a responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios que pueda ocasionar en el ejercicio de sus funciones. Naturalmente , siempre que esos daños sean antijurídicos, efectivos, evaluables económicamente e individualizado por relación a una persona o grupo de personas, y siempre que hayan sido causados por dolo, culpa o negligencia del empleado público. Esta responsabilidad, en principio, le puede ser exigida tanto por los particulares perjudicados como por la Administración.

La cuestión siempre ha sido polémica, pues el régimen de responsabilidad patrimonial de autoridades y empleados públicos se mueve entre dos preocupaciones. Si se admite directamente con amplitud la responsabilidad personal del empleado público, la eficacia de la actuación administrativa se puede resentir , ya que muchos funcionarios pueden quedar paralizados ante las posibles consecuencias, sean antijurídicas o no, de sus actos. Si, por el contrario, se rechaza la responsabilidad personal del agente y se afirma la de la Administración a la que pertenece, como persona jurídica u organización impersonal, la situación es más cómoda para el perjudicado, pero puede producir la práctica inmunidad del administrador negligente y doloso. Entre estas alternativas que admiten distintas formas de solución, nuestra legislación se ha inclinado desde hace mucho tiempo por la segunda, aunque con matices.

El art. 145.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común señala que la Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados , exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiere concurrido dolo, o culpa o negligencia grave.

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